Tidak
berselang lama setelah majelis hakim konstitusi
menjatuhkan putusan dalam perkara 28/PUU-XXIV/2026, beredar berita yang cukup
viral "MK memutuskan hanya BPK yg memiliki kewenangan menghitung kerugian
keuangan negara".
Judul itu mengejutkan (sekaligus
mengkhawatirkan) banyak pihak ditengah banyaknya perkara-perkara korupsi yang
perhitungannya tidak dilakukan oleh BPK. Judul berita itu kemudian bergulir
dengan cepat, dan dikutip sana sini. Sebagian melihatnya sebagai harapan
lahirnya kepastian hukum, namun sebagian yang lain melihatnya sebagai “ancaman”
karena semakin sempit celah untuk mengungkap tindak pidana korupsi.
Dalam praktik penegakan
hukum, dalam hal ini tindak pidana korupsi kerugian keuangan negara, ada
beberapa lembaga negara yang diakui berwenang melakukan penghitungan kerugian
keuangan negara, yakni BPK, BPKP, dan inspektorat. Belakang kemudian
berkembang, di mana Kejaksaan dan KPK juga merasa berwenang melakukan
penghitungan kerugian keuangan negara dengan merujuk pada putusan Mahkamah Konstitusi Nomor: 31/PUU-X/2012.
Baca Juga: Pelatihan Keahlian Audit Keuangan Wujud Penguatan Peran Hakim Pengawas Bidang
Upaya untuk menguji
terkait dengan kewenangan ini telah dilakukan beberapa kali. Terakhir perkara uji
materiil perkara Nomor 28/PUU-XXIV/2026. Permohonan tersebut adalah uji
materiil terhadap konstitusionalitas Pasal 603 KUHP dan 604 KUHP yang diajukan
oleh 2 (dua) orang mahasiswa, yakni: Bernita Matondang dan Vendy Setiawan. Pada
pokoknya pemohon mendalilkan frasa "merugikan keuangan negara" dalam
pasal 603 KUHP dan 604 KUHP bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945
karena pembuktian kerugian keuangan negara bersifat eksklusif dan tertutup oleh
lembaga audit tertentu.
Penjelasan Pasal 603 KUHP
tidak menjelaskan dengan pasti lembaga audit apa yang dimaksud, serta tidak
mengatur kedudukan hasil audit dalam struktur pembuktian pidana. Oleh
karenanya, pemohon meminta agar pembuktian mengenai perhitungan keuangan negara
tidak bersifat eksklusif dan tertutup, melainkan harus pula dibuktikan
berdasarkan alat bukti yang sah menurut hukum dan dinilai secara independen
oleh hakim dalam proses peradilan pidana.
Isu pemidanaan terhadap
beberapa pasal pada UU PTPK memang telah lama menjadi sasaran kritik aktivis,
akademisi, dan praktisi; yakni terkait dengan konsistensi delik pemberatan
dalam hal pelaku delik adalah pegawai negeri atau penyelenggara negara (ambtenaar).
Misal: Pasal 3 UU PTPK
yang secara konstruksi deliknya adalah delik pemberatan karena subjek pelakunya
adalah pegawai negeri atau penyelenggara negara (ambtenaar), namun
ancaman pidana (minimumnya) penjara dan dendanya justru lebih rendah dari Pasal
2 ayat (1) UU PTPK. Perubahan ancaman pemidanaan tersebut juga terjadi pada
Pasal 5, Pasal 13, dan Pasal 11 UU PTPK. (1)
Perubahan menarik
justru ditemukan pada bagian Penjelasan Pasal 603 KUHP dimana disebutkan yang
dimaksud dengan "merugikan keuangan negara" adalah berdasarkan hasil
pemeriksaan lembaga negara audit keuangan. Namun tidak dijelaskan lebih lanjut
lembaga apa yang dimaksud dengan lembaga negara audit keuangan tersebut.
Dalam pertimbangannya,
Mahkamah Konstitusi dalam putusan perkara Nomor 28/PUU-XXIV/2026 menguraikan
bahwa lembaga negara yang berwenang mengaudit keuangan negara yang dimaksud
adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagaimana dimandatkan dalam Pasal 23E
ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang menyatakan, “Untuk memeriksa pengelolaan
dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa
Keuangan yang bebas dan mandiri”.
Lebih lanjut, dalam
ketentuan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan
Pemeriksa Keuangan menyatakan BPK juga memiliki kewenangan untuk menilai
dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan
melawan hukum. Kewenangan BPK untuk menyatakan dan menetapkan jumlah kerugian
negara dimaksud memiliki keterkaitan dengan proses penegakan hukum atas
tindakan atau perbuatan yang mengakibatkan kerugian negara.
Pertanyaannya,
apakah lembaga negara audit keuangan di Indonesia hanya BPK?
Tidak
ada satu-pun kalimat yang eksplisit dalam pertimbangan Mahkamah Konstitusi
tersebut, yang menyebutkan bahwa BPK adalah satu-satunya lembaga yang berwenang
melakukan penghitungan kerugian keuangan negara. Terlebih, uraian penegasan mengenai
kewenangan BPK tersebut sesungguhnya bukan “barang baru”. Norma tersebut telah diakui
dalam praktek penegakan hukum, sebagaimana pula telah ditegaskan dalam SEMA
4/2016 dan SEMA 2/2024 yang juga telah
menegaskan bahwa BPK secara konstitusional memiliki kewenangan perhitungan
kerugian keuangan negara.
Penulis
tidak melihat putusan Mahkamah Konstitusi a quo sedang menegasikan atau
membatasi lembaga lain di luar BPK untuk melakukan perhitungan kerugian keuangan
negara, namun untuk menegaskan kedudukan BPK sebagai salah satu lembaga negara
audit keuangan.
Frase
“lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP tersebut,
menurut Penulis, menegaskan 2 (dua) hal secara sekaligus, yakni: pertama,
perhitungan kerugian keuangan negara hanya dapat dilakukan oleh “lembaga negara”,
dan kedua, yakni lembaga negara yang “memiliki kewenangan melakukan
audit keuangan”.
Dalam
kajian hukum administrasi, sebagaimana pendapat lembaga negara terdiri dari 3
(tiga) kelompok, yakni:
Pertama,
lembaga yang dibentuk berdasarkan UUD 1945.
Kedua,
lembaga-lembaga yang dibentuk berdasarkan undang-undang.
Ketiga,
lembaga-lembaga negara yang
dibentuk berdasarkan perintah dan kewenangannya diberikan oleh keputusan
presiden. (2)
Kelompok kedua dan
ketiga dikualifikasi sebagai lembaga negara penunjang (state auxiliary bodies).
Selanjutnya
untuk menilai, apakah lembaga negara memiliki kewenangan dapat ditelusuri dari
mana kewenangan itu lahir atau diperoleh, yakni secara atributif, delegatif,
atau mandat:
- a. Kewenangan atributif,
yakni kewenangan yang bersumber, ditentukan atau disebutkan dalam peraturan
perundang-undangan.
- b. Kewenangan delegatif,
yakni kewenangan yang bersumber dari pelimpahan suatu organ pemerintahan kepada
organ lain dengan dasar peraturan Perundang-undangan.
- c. Kewenangan mandat,
yakni kewenangan yang bersumber dari proses atau prosedur pelimpahan dari
pejabat atau badan yang lebih tinggi kepada pejabat atau badan yang lebih
rendah.
Dalam
praktik penegakan hukum perkara tindak pidana korupsi, selain BPK, ada lembaga
lain yang juga kerap menerbitkan perhitungan kerugian keuangan negara dan
menjadi barang bukti yang diajukan dalam persidangan, yakni Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan Inspektorat. Apakah kedua lembaga tersebut
memenuhi kriteria sebagai “lembaga negara audit keuangan negara”?
BPKP merupakan
lembaga negara yang dibentuk pertama kali berdasarkan Keppres 31/1983 sebagai
Lembaga Pemerintah Non Departemen yang berada di bawah dan bertanggung jawab
langsung kepada presiden. Saat ini, secara atributif berdasarkan Pasal 3 huruf
e Perpres 192/2014, BPKP memiliki tugas pengawasan keuangan negara/daerah, dan
memiliki kewenangan untuk melakukan audit keuangan. Sehingga secara hukum, BPKP
merupakan lembaga negara penunjang (state
auxiliary bodies) yang memiliki kewenangan melakukan audit keuangan.
Menurut Penulis, BPKP memenuhi kualifikasi sebagaimana dimaksud Penjelasan
Pasal 603 KUHP.
Selanjutnya,
berdasarkan Pasal 1 angka 46 Jo. Pasal 216 Jo. Pasal 379 Jo. Pasal 380 UU
23/2014 dan Pasal 11 PP 72/2019, inspektorat merupakan salah satu perangkat
daerah (provinsi atau kota/kabupaten) sebagai Aparat Pengawas Internal
Pemerintah dengan fungsi pembinaan dan pengawasan secara internal, salah
satunya di bidang keuangan yang dilakukan dengan audit, reviu, evaluasi, pemantauan,
dan kegiatan pengawasan lainnya.
Secara
administrasi negara, inspektorat tidak dapat dikualifikasi sebagai lembaga
negara maupun lembaga negara penunjang; namun oleh karena inspektorat merupakan
bagian dari lembaga negara, yakni pemerintah daerah (provinsi atau
kabupaten/kota) sebagai unit pengawas internal, sehingga menurut Penulis,
inspektorat dapat dikualifikasi sebagai bagian dari lembaga negara. Namun oleh
karena inspektorat adalah pengawas internal, maka kewenangan pengawasan yang
dimilikinya hanya mencakup internal pemerintahan (provinsi atau
kabupaten/kota).
Berdasarkan
uraian tersebut, Penulis menyimpulkan BPK bukan satu-satunya lembaga negara
yang berwenang melakukan audit keuangan. Bahwa Mahkamah Konstitusi hanya
menyinggung BPK sebagai lembaga negara audit keuangan negara, tidak dapat dimaknai
bahwa Mahkamah Konstitusi membatasi lembaga negara lain yang berdasarkan
peraturan perundang-undangan berwenangan melakukan audit keuangan negara sebagaimana
Penulis uraian di atas.
Putusan
Mahkamah Konstitusi a quo secara tidak langsung melakukan koreksi terhadap
praktek perhitungan kerugian keuangan negara yang dilakukan oleh lembaga negara
non-audit keuangan, seperti Kejaksaan dan KPK sebagaimana dilakukan di beberapa
kasus korupsi dengan dasar putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012, padahal putusan
tersebut sama sekali tidak memberikan kewenangan tersebut kepada Kejaksaan atau
KPK. (3)
Sayangnya, KUHAP masih belum membedakan delik formil dan delik materiil dalam proses penetapan tersangka. Pasal 1 angka 28 KUHAP hanya menyebutkan penetapan tersangka dilakukan berdasarkan minimal 2 (dua) alat bukti, tanpa menyebutkan kualitas dari masing-masing minimal 2 (dua) alat bukti tersebut. Akibatnya, seseorang dapat ditetapkan tersangka perkara tindak pidana korupsi meskipun belum ada hasil perhitungan kerugian keuangan negara, atau hasil perhitungan kerugian keuangan negara yang dilakukan oleh lembaga yang tidak berwenang. (ldr/gp)
Tulisan ini merupakan pendapat pribadi penulis dalam kapasitas akademis dan tidak mencerminkan sikap resmi institusi tempat penulis bertugas, serta tidak berkaitan dengan perkara yang sedang berjalan
Refrensi:
1.
https://catatan27hukum.blogspot.com/2023/11/implikasi-pemberlakuan-kuhp-terhadap.html
2.
https://catatan27hukum.blogspot.com/2021/10/eksistensi-lembaga-negara-penunjang.html
3.
https://catatan27hukum.blogspot.com/2024/12/kewenangan-melakukan-perhitungan.html
Baca Juga: Kewenangan Melakukan Perhitungan Kerugian Keuangan Negara dalam Perkara Korupsi
Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Dandapala Follow Channel WhatsApp : Info Badilum MA RI
